por Márcio Florestan Berestinas*
Revisitar a trajetória da política habitacional brasileira é, inevitavelmente, confrontar um diagnóstico que já não pode ser adiado: o problema da moradia no país nunca foi apenas de escassez de recursos ou de incapacidade administrativa. Há, na base desse processo, um equívoco mais profundo — uma racionalidade que orientou a produção do espaço urbano de maneira dissociada da própria ideia de cidade e, não raro, uma leitura do direito urbanístico que se afastou de sua finalidade constitucional.
Num ordenamento que alçou a dignidade da pessoa humana à condição de fundamento da República e que, ao longo das décadas, ampliou o alcance dos direitos sociais, causa estranhamento — quando não perplexidade — que a moradia ainda seja tratada como política periférica. E periférica não apenas em sentido figurado. Ao longo do tempo, consolidou-se um modelo que desloca sistematicamente a população de baixa renda para as margens do território urbano, como se fosse possível assegurar cidadania sem inserção espacial, pertencimento sem convivência, dignidade sem acesso à cidade.
O resultado dessa lógica não é difícil de reconhecer. Conjuntos habitacionais erguidos nas franjas urbanas, afastados dos centros de trabalho, desconectados da rede de serviços públicos, frequentemente desprovidos de equipamentos essenciais e marcados por uma padronização construtiva que, longe de representar racionalidade econômica, traduz uma forma silenciosa de precarização institucionalizada. A repetição de tipologias, a ausência de diversidade arquitetônica, a escassez de arborização, a inexistência de espaços de convivência e a negligência com soluções sustentáveis revelam um modelo que aparenta resolver números, mas não constrói cidade.
Esse padrão, longe de se restringir às grandes metrópoles, reproduz-se com igual intensidade em contextos regionais de forte dinamismo econômico. No Estado de Mato Grosso, cuja vitalidade produtiva convive com tensões urbanas crescentes, municípios como Sorriso tornam visível um paradoxo recorrente: crescimento acelerado e, simultaneamente, um déficit habitacional persistente, exigindo do poder público a revisão de seus instrumentos de atuação.
A partir daí, o debate deixa de ser apenas urbanístico e passa a ocupar, com naturalidade, o centro da reflexão constitucional.
Convém recordar que a moradia não integrava o texto originário da Constituição Federal de 1988. Sua inclusão no rol dos direitos sociais somente se concretizou com a Emenda Constitucional nº 26, de 2000. Longe de ser um detalhe histórico, esse movimento revela o amadurecimento do constitucionalismo brasileiro, que passou a reconhecer, de forma explícita, aquilo que a realidade já impunha: não há dignidade possível sem condições materiais mínimas de existência, e a moradia ocupa, nesse contexto, posição central.
A partir desse marco, o direito à habitação deixa de depender de construções implícitas para afirmar-se como direito fundamental autônomo, dotado de densidade normativa própria. A teoria contemporânea dos direitos fundamentais — em autores como Ingo Wolfgang Sarlet, Robert Alexy e J. J. Gomes Canotilho — é convergente ao afastar a compreensão de que direitos sociais seriam meras diretrizes programáticas. Ao contrário, trata-se de normas jurídicas vinculantes, que impõem deveres de prestação, orientam a formulação de políticas públicas e condicionam a interpretação de todo o ordenamento infraconstitucional.
Sob essa perspectiva, o direito à moradia insere-se no campo dos direitos a prestações em sentido amplo: exige atuação estatal positiva e, simultaneamente, impede que o Estado adote condutas que dificultem ou inviabilizem sua concretização. Daí emergem vetores hermenêuticos incontornáveis — a máxima efetividade, a vedação ao retrocesso social e a proibição de proteção insuficiente — que devem orientar qualquer leitura do direito urbanístico.
Desconsiderar esses parâmetros equivale, em última análise, a esvaziar o próprio texto constitucional.
É precisamente nesse ponto que se revela um dos principais entraves à inovação na política habitacional brasileira: a interpretação tradicional da legislação de parcelamento do solo urbano. Ao longo do tempo, consolidou-se a ideia de que as áreas institucionais destinadas ao Município não poderiam ser utilizadas para habitação de interesse social, sob o argumento de que não se enquadrariam no conceito clássico de “equipamento comunitário”.
Tal compreensão, embora historicamente compreensível, mostra-se, hoje, insuficiente.
Isso porque o conceito de equipamento comunitário não é estático; é funcional. Deve ser interpretado à luz das necessidades sociais que pretende atender. Se o Poder Público pode utilizar essas áreas para a implantação de escolas, unidades de saúde ou espaços de convivência — todos voltados ao interesse coletivo — mostra-se difícil sustentar, à luz da Constituição, uma vedação absoluta à sua utilização em projetos habitacionais destinados à população de baixa renda, especialmente quando a moradia constitui direito fundamental expressamente reconhecido.
Em termos objetivos, a proposta que aqui se apresenta é clara: a legislação municipal pode — e, sob uma leitura constitucional orientada pela máxima efetividade do direito à moradia, mostra-se juridicamente defensável sustentar que deva — autorizar que uma parcela das áreas institucionais recebidas pelo Município nos loteamentos urbanos seja destinada, mediante critérios legais e urbanísticos previamente definidos, à implantação de habitação de interesse social, inclusive em modelos verticalizados e integrados ao tecido urbano. Não se trata de converter indiscriminadamente tais áreas, mas de admitir, de forma planejada, que elas também cumpram a função de viabilizar o acesso à moradia digna.
Persistir na leitura restritiva significa produzir um efeito paradoxal: transformar um instrumento concebido para ordenar o espaço urbano em obstáculo à realização de um direito constitucional.
A hermenêutica constitucional, por sua vez, não deixa margem para hesitação. Entre uma interpretação que limita e outra que potencializa a concretização do direito à moradia, tende a se impor, sob a ótica da máxima efetividade dos direitos fundamentais, a prevalência desta última. Trata-se de aplicação da interpretação conforme a Constituição, que não apenas autoriza, mas orienta a superação de leituras infraconstitucionais incompatíveis com os direitos fundamentais.
Nesse contexto, revela-se juridicamente viável — e urbanisticamente desejável — sustentar que a legislação municipal possa disciplinar, de forma expressa, a possibilidade de desafetação — quando necessária — associada à redefinição funcional de áreas institucionais para implantação de projetos de habitação de interesse social, desde que preservadas integralmente as áreas verdes e observadas salvaguardas urbanísticas rigorosas.
Não se trata de suprimir espaços públicos, mas de qualificar sua destinação. Para tanto, a disciplina normativa pode estabelecer critérios objetivos: demonstração de interesse público, compatibilidade com o plano diretor, manutenção de estoque mínimo para equipamentos comunitários, localização em áreas dotadas de infraestrutura e, quando necessário, mecanismos de compensação urbanística.
A legislação urbanística mais recente do Município de Sorriso parece revelar essa transição de paradigma. Ao admitir que áreas destinadas a equipamentos comunitários possam ser aceitas em outro local, convertidas em execução de obras públicas ou ajustadas conforme a real necessidade urbanística — sempre mediante análise técnica e equivalência funcional e financeira — o ordenamento local afasta-se de uma lógica rígida de vinculação espacial e passa a adotar um modelo fundado na racionalidade urbanística e na efetividade do interesse público.
Essa reorganização normativa não é meramente procedimental. Ela traduz uma mudança qualitativa na forma de compreender o uso do solo urbano, aproximando-se de um modelo em que a função social da cidade se concretiza não pela rigidez formal das destinações, mas pela capacidade de resposta às demandas reais da coletividade.
À luz desse novo desenho jurídico, admitir que parte dessas áreas — especialmente aquelas vocacionadas ao uso público institucional — possa, de maneira planejada e criteriosa, ser destinada à habitação de interesse social pode ser compreendido, nesse contexto, não como ruptura, mas como aprofundamento coerente da própria lógica normativa vigente.
Para que essa diretriz não comprometa o equilíbrio do planejamento urbano, revela-se igualmente pertinente a elevação, por lei municipal, do percentual de áreas públicas exigidas dos loteadores, ainda que em patamar moderado. Tal medida ampliaria o estoque de solo disponível ao Município, viabilizando a implementação de políticas habitacionais sem prejuízo da instalação de equipamentos essenciais.
Sob o prisma da gestão pública, a solução apresenta ganhos evidentes: reduz a necessidade de desapropriações, racionaliza o uso da infraestrutura existente e aproxima a moradia dos serviços urbanos, em consonância com o princípio da eficiência administrativa.
A dimensão financeira da política habitacional, por sua vez, não pode ser relegada a segundo plano. A estruturação e o fortalecimento dos fundos municipais de habitação constituem condição indispensável para a sustentabilidade das ações, sobretudo em municípios com maior capacidade orçamentária. Mais do que instrumentos formais, esses fundos devem funcionar como centros de planejamento, dotados de governança, previsibilidade e transparência.
Sem financiamento estável, a política habitacional permanece fragmentada, sujeita a descontinuidades e incapaz de produzir efeitos duradouros.
Há ainda um aspecto frequentemente negligenciado, mas decisivo: o modelo construtivo adotado. A persistência de técnicas tradicionais, pouco eficientes e ambientalmente inadequadas, evidencia um descompasso com as possibilidades tecnológicas contemporâneas. A habitação de interesse social precisa incorporar inovação — industrialização construtiva, eficiência energética, uso de energia fotovoltaica, diversidade tipológica, qualidade arquitetônica, arborização e integração com espaços de convivência.
Quando a padronização não é acompanhada de qualidade, deixa de ser solução e passa a ser mecanismo de reprodução da precariedade.
No fundo, o debate ultrapassa a política habitacional e alcança a própria ideia de cidade. Como observou Italo Calvino, “a cidade não conta o seu passado, ela o contém como as linhas da mão”. Cada escolha urbanística deixa marcas duradouras no território e na vida de seus habitantes. Definir onde e como se constrói habitação não é um gesto neutro: é estabelecer quem pertence, quem participa e quem permanece à margem.
Repensar esse modelo exige mais do que ajustes pontuais. Impõe coragem para rever premissas, rigor técnico na reinterpretação do direito e compromisso efetivo com a concretização da Constituição em sua dimensão material.
Porque, ao fim, não se trata apenas de erguer unidades habitacionais. Trata-se de construir pertencimento — e, com ele, a própria possibilidade de uma cidade que, em vez de excluir silenciosamente, seja capaz de integrar, acolher e sustentar a vida comum em toda a sua diversidade.
*Márcio Florestan Berestinas é promotor de Justiça no Ministério Público do Estado de Mato Grosso.
