Por Márcio Florestan Berestinas*
A atuação contemporânea do Ministério Público tem sido marcada pela busca de instrumentos capazes de conferir maior efetividade à proteção dos direitos fundamentais e ao adequado enfrentamento de conflitos coletivos complexos. Nesse cenário, ganha destaque a perspectiva do Ministério Público resolutivo, orientada pela valorização de mecanismos extrajudiciais e consensuais aptos a produzir respostas institucionais adequadas a problemas estruturais que afetam a sociedade.
Problemas estruturais e tutela coletiva
A realidade social brasileira evidencia situações recorrentes em que a lesão a direitos fundamentais decorre não de um ato isolado, mas do funcionamento inadequado ou disfuncional de determinadas estruturas administrativas ou organizacionais. Nessas circunstâncias, a violação de direitos assume caráter reiterado e sistêmico. Essas situações são identificadas pela doutrina contemporânea como problemas ou litígios estruturais, caracterizados por sua complexidade, natureza multipolar e persistência temporal. Diferentemente dos conflitos tradicionais — nos quais a atuação jurídica se limita à imposição de uma obrigação específica — os litígios estruturais demandam intervenções capazes de promover transformações institucionais progressivas.
A reflexão sobre tais conflitos ganhou relevo a partir da experiência da chamada structural reform litigation desenvolvida no direito norte-americano, especialmente após o emblemático caso Brown v. Board of Education, em que a Suprema Corte dos Estados Unidos determinou a adoção de medidas destinadas à reformulação do sistema educacional segregado. No Brasil, embora ainda não exista disciplina legislativa específica sobre o processo estrutural, a doutrina processual contemporânea tem reconhecido a necessidade de técnicas jurídicas aptas a enfrentar conflitos complexos relacionados à implementação de políticas públicas e à concretização de direitos fundamentais¹.
O Ministério Público resolutivo
A Constituição Federal atribuiu ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. O exercício dessas atribuições não se restringe à atuação judicial, abrangendo também o desenvolvimento de estratégias institucionais voltadas à promoção da efetividade dos direitos fundamentais. Nesse sentido, consolidou-se a concepção de Ministério Público resolutivo, orientada pela busca de instrumentos mais eficientes e participativos para a gestão de conflitos coletivos.
Essa perspectiva valoriza o diálogo institucional, a cooperação entre órgãos públicos e a construção consensual de respostas jurídicas adequadas à complexidade dos problemas sociais contemporâneos. A atuação resolutiva pressupõe a utilização de instrumentos jurídicos capazes de produzir resultados concretos sem a necessidade de imediata judicialização do conflito. Entre esses mecanismos destacam-se as recomendações, audiências públicas, procedimentos administrativos, práticas de mediação institucional e, de modo particularmente relevante, o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).
O TAC estrutural como instrumento de transformação institucional
Tradicionalmente, o Termo de Ajustamento de Conduta foi concebido como instrumento destinado à correção de ilegalidades específicas mediante a assunção de obrigações por parte do compromissário. Entretanto, a evolução da prática institucional e da reflexão doutrinária evidencia que esse instrumento pode desempenhar papel significativamente mais abrangente.
Em determinadas situações, o TAC pode ser utilizado como mecanismo apto a promover transformações estruturais em instituições ou políticas públicas, especialmente quando a violação de direitos decorre do funcionamento inadequado de determinada estrutura administrativa ou institucional. Nesses casos, a doutrina tem identificado a possibilidade de celebração de acordos estruturais, caracterizados pela definição de medidas progressivas voltadas à reorganização de estruturas responsáveis por violações reiteradas de direitos fundamentais.
A utilização de compromissos de ajustamento de conduta com conteúdo estruturante permite a formulação de planos institucionais de ação, com estabelecimento de metas, prazos, mecanismos de monitoramento e participação de diferentes atores institucionais na implementação das medidas pactuadas. Nesse sentido, tem-se sustentado a possibilidade de resolução extrajudicial de litígios estruturais por meio da celebração e do cumprimento de compromissos de ajustamento de conduta com conteúdo estruturante, aptos a promover mudanças institucionais necessárias à efetivação de direitos fundamentais².
Consensualidade e diálogo institucional
A utilização de acordos estruturais também se relaciona com a valorização contemporânea do diálogo institucional e da participação social na construção de respostas jurídicas. A consensualidade possibilita que diferentes instituições participem da definição das medidas necessárias à superação do problema estrutural, favorecendo providências mais adequadas à realidade administrativa e social. Além disso, a construção consensual de respostas institucionais apresenta vantagens relevantes em comparação às intervenções exclusivamente judiciais. Entre essas vantagens destacam-se a maior flexibilidade na definição das medidas, a possibilidade de adaptação progressiva das iniciativas adotadas e a criação de mecanismos permanentes de acompanhamento e avaliação das políticas implementadas.
Nesse cenário, o Ministério Público desempenha papel fundamental como agente articulador, promovendo cooperação institucional e estimulando a formação de consensos necessários à implementação de políticas públicas eficazes. A experiência institucional demonstra que essa forma de atuação tem se revelado particularmente relevante em áreas marcadas por violações estruturais de direitos, como saúde, educação, assistência social e proteção dos direitos da criança e do adolescente³.
Experiências práticas de acordos estruturais
A experiência brasileira revela exemplos relevantes de utilização de instrumentos negociais com conteúdo estruturante. Após o rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG), em 2015, foi celebrado um amplo Termo de Transação e de Ajustamento de Conduta (TTAC) entre empresas responsáveis pelo desastre e diversas instituições públicas, incluindo o Ministério Público.
O acordo estabeleceu um conjunto estruturado de programas destinados à reparação socioambiental, à reconstrução das comunidades afetadas e à recuperação ambiental da região. Outro exemplo relevante de utilização de instrumentos negociais com conteúdo estruturante pode ser observado em iniciativas voltadas à superação de problemas relacionados à destinação inadequada de resíduos sólidos urbanos. Em diversos estados brasileiros, Ministérios Públicos estaduais celebraram compromissos de ajustamento de conduta com municípios para promover a implementação progressiva da Política Nacional de Resíduos Sólidos, estabelecendo metas para o encerramento de lixões, a criação de aterros sanitários adequados e a estruturação de sistemas regionais de gestão de resíduos.
Esses compromissos frequentemente preveem cronogramas de implementação, mecanismos de acompanhamento institucional e cooperação entre diferentes entes federativos, revelando características típicas de acordos estruturais voltados à reorganização de políticas públicas ambientais. A esse respeito, também merece destaque a atuação de Ministérios Públicos estaduais em acordos destinados à reorganização de serviços públicos essenciais, especialmente nas áreas de saúde e sistema penitenciário. Em diversas unidades da federação, compromissos de ajustamento de conduta foram celebrados com o objetivo de promover a reestruturação de unidades hospitalares, a ampliação de serviços de atenção à saúde e a melhoria das condições estruturais de estabelecimentos prisionais.
Nesses casos, os acordos costumam estabelecer planos progressivos de adequação administrativa, definição de metas institucionais e mecanismos de monitoramento permanente das medidas pactuadas, evidenciando o potencial do TAC como instrumento apto a viabilizar transformações institucionais de caráter estruturante. As experiências narradas demonstram que instrumentos negociais podem ser utilizados não apenas para a correção pontual de ilegalidades, mas também como mecanismos aptos a promover transformações institucionais duradouras.
Considerações finais
A complexidade dos desafios enfrentados pela sociedade contemporânea exige o desenvolvimento de estratégias jurídicas capazes de lidar com conflitos estruturais e com violações sistêmicas de direitos fundamentais. Nesse contexto, a atuação resolutiva do Ministério Público assume papel central na construção de respostas institucionais voltadas à reorganização de estruturas responsáveis por tais violações. A utilização de acordos estruturais, especialmente por meio do Termo de Ajustamento de Conduta, revela-se instrumento relevante para a promoção de mudanças institucionais capazes de assegurar maior efetividade aos direitos fundamentais. Ao atuar como agente de diálogo, articulação institucional e construção de consensos, o Ministério Público contribui para o desenvolvimento de respostas jurídicas mais eficazes, democráticas e compatíveis com a complexidade dos problemas sociais contemporâneos.
NOTAS 1 VITORELLI, Edilson. Litígios estruturais e tutela coletiva.
2 NERY, Ana Luíza; BERESTINAS, Márcio Florestan. Da possibilidade de resolução extrajudicial de litígios estruturais por meio da celebração e do cumprimento do compromisso de ajustamento de conduta estrutural. Revista de Direito Privado, 2022.
3 CESAR, Josilaine Aletéia de Andrade. Atuação extrajudicial do Ministério Público em problemas estruturais na proteção aos direitos da criança e do adolescente. Dissertação(Mestrado) – Universidade Estadual de Londrina, 2024.
* Márcio Florestan Berestinas – Promotor de Justiça em Sorriso – MT
